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从城市建设发展涉及规划区征地拆迁的必然性　看解决城郊结合部房屋拆迁统一规范的必要性 ——江苏省34个市、县规划区内城郊结合部房屋拆迁情况调查江苏省房协城市房屋拆迁专业委员会李广胜2001年10月　　在城市建设发展过程中，与群众利益最紧密，矛盾较突出，难度较大的就是房屋拆迁问题。而在房屋拆迁工作中，情况较复杂，难度较大的，又数城市规划区内城郊结合部的村民房屋拆迁问题。到现在为止，国家还没有制定和颁布规范城市规划区因城市建设需要，依法征用集体土地后村民房屋拆迁补偿安置的专门法规，因此使解决城郊结合部村民房屋拆迁问题，缺少法的规范依据。为弄清情况，探询合理解决城市建设发展中房屋拆迁涉及城郊结合部村民房屋拆迁补偿安置的具体办法，2000年底，江苏省房协房屋拆迁专业委员会组织了对全省市、县城市房屋拆迁情况及涉及城市规划区征地后村民房屋拆迁情况的调查，收集到34个市、县（其中省辖市9个，县级市17个，县8个），按调查提纲送来的统计情况，在此基础上，又实地调查了解了南通、江阴、金坛、溧阳、句容等市制定的规范城市规划区征地后村民房屋拆迁的政策规定，现将有关调研情况综合如下：　　一、要充分认识在城市建设发展过程中，在规划区范围内征地拆迁的客观必然性。　　城市的发展与变化，范围变大了，环境变美了，综合功能变强了，一定意义讲，是依赖对旧城改造和对外延拓展逐步实现的。而在实施旧城改造和对外拓展过程中，都无法回避的要面对房屋拆迁问题，从我省34个市、县 1998年、1999年、2000年（l－ 10月）三个年份的房屋拆迁情况调查反映，1998年至 2000年10月共实施建设拆迁项目 2782个，动迁115846户，拆迁房屋总面积1576．25万平方米，涉及动迁人数约42．82万。其中在规划区内拆迁村民房屋的实施项目为554个，动迁村民21720户，拆迁房屋面积268．52万平方米，涉及动迁约8．47万人。分别占到建设项目的20％。动迁户数的18.74％，拆迁房屋面积的17％和动迁人数的19．78％。从以上数据表明，在城市建设发展过程中，涉及城市规划区范围内近远郊村民房屋拆迁将占有一定比重，而且其比重会随着城市范围的对外拓展呈逐年上升，尤其是新发展的城市会更突出。以我省张家港市为例，1998年至2000年10月共实施建设项目54个，动迁841户，拆迁房屋面积15．44万平方米，其中实施规划区内村民房屋拆迁的建设项目31个，动迁556户，拆迁房屋面积10．97万平方米，分别占建设项目的57．4％，动迁户数的66．1％，拆迁房屋面积71％。江阴市2001年上半年城市建设方面，共拆迁16个项目，动迁住户1760户，拆迁房屋面积35万平方米，其中在规划区范围集体土地征用后的拆迁项目为9个，动迁村民住户1500户，拆除村民房屋30万平方米，分别占到动迁户数的85．2％和拆迁房屋面积的85．7％。　　二、要充分认识城市规划区范围征用土地后，实施村民房屋拆迁的复杂性。　　在城市规划区内实施村民房屋拆迁，不同于在城市规划区内实施国有土地上的居民房屋拆迁，情况比较复杂，呈多样性。　　一是存在的违章建筑比较普遍。由于历史原因，过去村、组、区、乡对村民建房行为规范滞后，管理不到位，致使村民群众不经审批自建自搭房屋的现象很普遍，特别处于城市近郊的村民群众，受利益驱动依靠地理优势，搭建房屋出租给外来人口居住，获取租金收益。有的村民未经批准自行搭建的房屋，超过了允许建房面积高达100平方米以上，最多达200平方米以上。　　二是村民住户所确认的被拆迁房屋，户均面积较多。从我省34个市、县1998年至2000年10月所统计的规划区内村民户房屋拆迁面积看，平均每户达到124平方米。多的建有两幢楼房，被拆迁房屋面积超过500平方米以上。还有的城郊村民住户，以往在征地过程中被安排工作后，在工作单位又分配到了住房，成为既有私房，又承租使用公有住房的住户，而且有的将所分到公有住房，又按房改政策规定购买了房屋产权。　　三是对被拆迁村民住户的房屋，辨别其合法和违章性质的界限书证依据不全，有的仅有八十年代由村、乡组织的一份宅基地调查登记表的记载，而且经历近20年婚嫁等的变化，村民家庭的人口情况变动较大。有的因城市规划控制的原因，所在乡、村已多年来未批准村民翻建房屋，使有的村民住户与其他住户相比，房屋面积相对偏少，造成心理上的不平衡。　　四是在村、乡进行宅基地调查登记后，一些村民住户翻建的房屋，虽然按规定履行了审批手续，但在翻建时扩大多建的情况较多，一旦房屋建成被发现，村、乡一般采取罚款处理了事，致使带照（建房执照）多建现象比较普遍。　　五是不同年龄群体的村民对房屋拆迁的认识和态度不同，一般说来，青年群体对拆迁尚能接受，这些青年群体愿意通过拆迁往进单元或成套住房内，改善居住环境，提高环境质量、而老年群体中，不愿拆迁的占的比重较大，他们感到一旦现有房屋被拆迁，出租房屋的财源没有了，不少人对拆迁持反对态度，抵触情绪较大。　　三、要正确把握制定规范城市规划区内征地后的村民房屋拆迁补偿安置政策规定的可行性和合理性。　　对城市规划区内因城市建设需要，被依法征用土地后的房屋拆迁，如何合理确定其补偿安置政策规定，县、市人民政府应当依据国家有关法律法规合理作出规范。　　首先，要十分珍惜节约土地资源和着眼于城市发展的前瞻性，改变对村民房屋拆迁中的迁建安置方式。江苏省是人多地少的省份，人均占有耕地远远低于全国平均数，如果在土地征用后对村民房屋拆迁安置沿用过去易地迁建的方式，不仅增加了宅基地的土地供应量，而且随着城市建设发展的速度加快，亦会造成重复拆迁，产生新的矛盾。因此，必须果断摒弃在规划区内征地以后拆迁村民住户房屋的迁建安置方式，实行货币补偿安置或实行房屋产权调换，统一安置到规划建设的住宅小区内。　　第二，要着眼于村民住户被拆迁房屋的权益构成与占有情况。村民户建造房屋，在农业合作化以后的一个较长时期内，它是一种自发的改善住房条件的行为，无需申报和批准；1986年国家颁布《中华人民共和国土地管理法》以后，村民户在原宅基地上翻建房屋，由个人提出申请，经村、组同意后，规定由乡人民政府批准。其翻建房屋所使用的土地是所在村、组安排和提供的。村民使用的建房土地在城市建设依法征用前还是属于集体性质。所以，村民户的私有房屋是不能进入房屋二级市场买卖交易的。也就是说，城郊规划区内村民住户被拆迁的私有房屋，原占有的房地产权益是不完全的，是受一定限制的。　　一般说来，在江苏范围内，村民户建造住房的经济投入，以现行造价衡量，平房每平方米建筑造价在400元-550元左右，楼房每平方米建筑造价在500－600元左右（不含房屋内的装修装潢费的投入）。　　第三，要注重从合理性和可行性的结合上，制定本地拆迁村民户私有房屋的补偿安置具体政策规定。南通市1997年修改颁发的房屋拆迁管理办法对被拆迁住房使用面积过多超过控制标准以上的村民户规定按高限标准安置。即：1人户按35平方米使用面积安置，其中配偶已故的1人户可放宽到45平方米；2人户按55平方米使用百积安置；3人以上户按人均24平方米使用面积安置；其中对独生子女户或非独生子女户中，子女已成年尚未结婚的，规定每户可照顾增加安置使用面积10平方米。在按高限标准安置后，对剩余的房屋建筑面积，给所有人在按现行重置价补偿的基础上，另每平方再增加补偿费100元，实际每平方米补偿额楼房可达到600元以上，平房可达到500元以上。江阴市1998年制定颁发的城市规划区农村房屋拆迁管理规定明确，对村民住户被拆迁房屋人均建筑面积在35平方米以下的，依据拆除建筑面积进行安置。对村民住户被拆迁房屋建筑面积超过人均35平方米以上的，按每人35平方米标准安置，其中对独生子女家庭，结婚后未生育家庭，非独生子女有年满18周岁子女未婚配的，可1次享受照顾增加安置建筑面积20平方米。在按以上标准安置后，对剩余的建筑面积，按重置价格结合成新增加100％补偿（江阴市被拆迁房屋重置价为298元，增加100％每平方米结合成新可补偿550元左右）。北京市1998年颁布的城市房屋拆迁管理办法第三十一条规定：“拆除因国家建设征用原农民宅基地上的房屋，被拆除房屋使用人原人均房屋建筑面积超过30平方米的，对人均房屋建筑面积30平方米以内的部分，按照本办法第二十九条的规定给予补偿，剩余部分按照本办法第二十九条规定标准的20 ％给予补偿。”北京市在实际操作中对拆迁管理办法第二十九条规定的补偿款具体计算办法授权市房地局会同有关部门制定。经了解北京市房地局会同有关部门所制定的补偿标准，根据被拆除房屋所在地的普通住宅商品房价格有一定区别，对拆除城郊原农民宅基地上的房屋，每平方米建筑面积最低货币安置补偿额为2000元，最高为400O元，一般在3000元左右，按此补偿标准，对拆除原农民宅基地上房屋，在人均房屋建筑面积30平方米以外的剩余面积的补偿额，每平方米在400元-800元的幅度内，一般为600元左右，等于是被拆除房屋的建安工程重置造价。我们认为：北京、南通、江阴这三个城市，虽然其规模、区域不同，但所制定的对城郊征用土地后原村民房屋拆迁补偿安置的政策规定基本是一致的，也是可行和合理的。　　四、要充分认识对城市规划区内土地征用后的村民房屋拆迁实行统一管理和统一政策规定的必要性。　　城市建设是以规划为先导，它的法律依据是1989年12月颁布。1990年4月1日施行的《中华人民共和国城市规划法》。从城市规划建设的实际情况看，在城郊结合部实施的一个地块改